密爾論民主及比例代表制——《代議制政府》第三、第七章論析
劉桂標（香港人文學會會長、香港中文大學哲學系博士）
本文以英國近代哲學家約翰・密爾《代議制政府》第三章及第七章為核心，探討代議制民主的正當性及比例代表制的政治意義。首先，本文分析密爾對「有好的君主的專制是最佳政府形式」之反駁，指出專制政治不僅難以得到罕見的理想君主，而且，即使得到，也會削弱人民的政治參與及公民品格。其次，本文闡述密爾認為民主政治具有兩方面優越性：一方面較能促進社會整體利益，另一方面能培養積極、自助及自治的公民性格。再次，本文分析密爾依據湯瑪斯・黑爾方案提出比例代表制，以保障多數與少數均獲公平代表，從而減低多數暴政。作者亦指出比例代表制可能導致大政黨分裂、小政黨激進化及選舉制度遭專制政權操弄，因此民主制度不能只重視形式上的大多數決或比例代表，亦須以自由、人權等價值作為內容基礎。最後，本文提示哈貝馬斯的審議民主，作為結合民主形式與民主內容的進一步可能發展方向。
關鍵詞：
密爾；《代議制政府》；代議制民主；比例代表制；多數暴政；民主的內容義與形式義；哈貝馬斯；審議民主
正文：
一、概述
英國哲學家密爾(J S Mill)的《代議制政府》，是公認有高度價值和長遠影響力的有關民主政治的鉅著。筆者本文，正是以本書的第三、第七章為核心，前者說明代議政制為最好的政府形式，後者討論比例代表制對多數暴政的避免。本文除了解讀原典外，也對書中觀點加以評論。
二、代議制是最好的政府形式（第三章）
1.反駁有好的君主的專制是最好的政府形式
密爾在提出代議制是最好的政府形式之前，先反駁其他觀點，主要是認為有好的君主的專政制是最好的政府形式。他說：
長期以來（也許在英國人爭取自由的整個期間）有句諺語說，假使能保證有一個好的專制君主，君主專制政體就會是最好的政府形式。我看這是關於什麼是好政府的一種極端的也是最有害的誤解。這種誤解如不加以清除，就將嚴重地損害我們關於政府的一切推理。（密爾著、汪瑄譯《代議制政府》，商務印書館，1984，p.37）
他認為這是對好的政府的一大誤解：能保證有一個好的專制君主，君主專制政體就會是最好的政府形式。緊接著，他破斥這種觀點：
這個諺語的假設是，在傑出人物手中的絕對權力將保證完善而明智地執行政府的一切義務。……為了辯論起見，我願意承認這一切；但是我必須指出這種讓步是多麼大；甚至要產生和這一切相接近的結果也要求有比好的專制君主這個簡單詞彙所具有的意義多得多的東西。實現這些結果事實上將意味著不僅僅一個好的君主，而且一個洞察一切的君主。他必須在任何時候都相當詳細地正確瞭解國家每個地區每個行政部門的行為和工作，必須能夠在給予他的全部時間即和給予一個最低微的勞動者一樣的一天二十四小時裡有效地注意和監督這廣闊領域的一切部分；或者他必須至少能從他的臣民群眾中不僅辯別和選出一大批適於在監督和控制下管理每個公共行政部門的忠實而有能力的人，而且辯別和選出少數具有傑出美德和才能的人，這些人不僅可以被信任在沒有監督的情況下工作，而且對別人實行監督。差強人意地完成這項任務就需要有非凡的才能和精力，因此我們所假設的好的專制君主很難想像會同意承擔這項任務，除非為了逃避不可忍受的禍患和對未來的事情作過渡的準備。（同上，p.37-38）
第一個反駁的理據，是上述誤解有不當假設：好君主的上佳質素依其絕對權力將保證完善而明智地執行政府的一切義務。但在實際上，這樣具上佳質素的好君主世上難求，可能性極低。筆者認為，這樣好的君主（中國傳統一般稱為「聖君」，指「有德有能」的君主）少之又少，如中國歷史可見，只有唐太宗、漢武帝等少數君主可及此，如果政治要依靠他才能治理好，則通常都難有好的政治。另外，如《禮記》所說：「人存政舉，人亡政息。」即使間有好的君主，也難長治久安，隨著好君主的離世，國家的統治會每況愈下，因為多數君主只是中等或以下資質。
密爾又說：
好的專制政治意味著這樣一個政府：在這個政府裡，就依靠專制君主來說，不存在國家官吏的實際壓迫，但人民的一切集體利益由政府代他們進行管理，有關集體利益的一切考慮由政府替他們去作，他們的思想形成于並同意於這種對他們自己的能力的放棄。一切事聽任政府，就象聽任上帝一樣，意味著對一切事毫不關心，並把它們的結果，如不合自己的意思，當作上天的懲罰加以接受。所以，除對思維本身有智力上的興趣的少數好學的人以外，整個人民的才智和感情讓位給物質的利益，並且當有了物質利益時讓位給私生活的娛樂和裝飾。但這樣說的意思是，如果全部歷史的見證還有價值的話，民族衰落的時代已經到來……（同上，p.39-40）
這是第二個反駁。即使有好的君主，但是，這樣的統治意味著人民的政治參與很低，或即只是消極參與而非積極參與，這就會帶來不好質素的公民，他們只關心個人利益而非大眾利益，社會的道德會趨於衰落。筆者以為，這是以前的自由主義者較忽略的一面——民主政治不單具消極意義，即保障人們的權利，而且，還具積極意義，即提高其社會及政治參與，從而提升政治的素質（準確來說，是更能體現人類的自由）。
2.論證代議制才是最好的政府形式
反駁過不合理的觀點後，密爾提出了自己的觀點：
不用說，理想上最好的政府形式，並不是指在一切文明狀態都是實際可行的或適當的政府形式說的，而是指這樣一種政府形式，在它是實際可行和適當的情況下，它伴隨有最大數量有益後果，直接的和將來的。完全的平民政府是能夠主張具有這種性質的唯一政體。它在政體表現其優越性的兩個部分都是卓越的。它比任何其他政體既更有利於提供良好的管理，又促進較好的和較高形式的民族性格的發展。（同上，p.43-44）
他認為民主政治（這裏稱為「平民政治」）是最好的政府形式，理據有二：第一，它能比其他政府形式帶來更大的社會大眾利益；第二，它能培養較好的公民品質。依筆者，後者主要指上述的積極參與社會、政治事務的素質；最終是體現人的自由。
他對上述二理據有進一步的說明。先說第一種理據：
必須承認，自由的好處，就它迄今被享有的情況而論，是通過將自由的特權擴及於社會僅僅一部分人而取得的；而將這種特權公平地擴及於全體人民的政府則仍然是有待實現的迫切要求。但是儘管向這一點接近每一步都具有獨立的價值，並且在普遍進步的現有狀態下比接近更進一步的事情在許多場合也無法做到，然而全體人民共同享有自由的好處則是理想上完善的自由政府概念。不管是誰只要有人被排除在自由以外，被排除者的利益也就得不到其餘的人所得到的保證，並且他們在為他們自己以及社會的福祉發揮能力方面所具有的活動餘地和所得到的鼓勵就比未排除在外要少了，而國家的普遍繁榮總是和這種能力的發揮情況相適應的。（同上，p.39-40）
他認為民主政治講人人都應有的平等的權利，這與大眾利益相一致。政治體制若能照顧社會上每個人的權利，則他的利益不會被忽略，計算社會大眾利益時，會有較準確的計算。依筆者之見，這是他將功利與道德或權利相混淆之處，這點常常受到學者的批評。事實上，功利與道德或權利，沒有同一性，不應混為一談。例如，有關同性戀婚戀的法例在較落後國家不獲通過，因為這雖然是人基本的權利而合乎道德反省，但容易被多數的異性戀者所否定。
他再說第二種理據：
消極被動的性格類型是獨夫的統治或少數幾個人的統治所喜愛的，而積極自助的性格類型則是多數人的統治所喜愛的。不負責任的統治者們需要的是被統治者的默從而不是除了他們所能強迫去做的以外的任何活動。……在服從他人意志和自助及自治的美德之間，存在著自然的對立。對立的程度視束縛大小而定。統治者們控制其臣民的自由機構的程度，或代之以替臣民管理其事務的程度各有不同。但這種不同只是程度上的不同，不是原則上的不同；最好的專制君主往往趨於將其臣民的自由機構束縛起來的極端。壞的專制君主，當他的個人縱欲得到滿足的時候，有時可能願意讓人民自行其事；不過好的專制君主堅持為臣民做好事，使臣民按照比他們自己所知道的更好的方式各盡其職。……（同上，p.39-40）
專制主要培養人們的消極性格（主要是服從），不及民主主要培養人們的積極性格（主要是熱心參與社會事務）；依密爾，即熱心公益。專制的好壞，只有程度之別而沒有本質之別。因此，好的君主專制只是比壞的君主專制令人民較易服從而缺乏熱心參與社會事務。
最後，密爾指出當時的民主政治形式只能是代議制民主（即間接民主）而非全民民主（即直接民主）：
經過上述各種考慮，顯然能夠充分滿足社會所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府；任何參加，即使是參加最小的公共職務也是有益的；這種參加的範圍大小應到處和社會一般進步程度所允許的範圍一樣；只有容許所有的人在國家主權中都有一份才是終究可以想望的。但是既然在面積和人口超過一個小市鎮的社會裡除公共事務的某些極次要的部分外所有的人親自參加公共事務是不可能的，從而就可得出結論說，一個完善政府的理想類型一定是代議制政府了。（同上，p.55）
當時的國家，一般都已不是如古代的小國寡民的狀況，因此，直接民主不可能（難進行全民討論與投票，並且效率甚低等），惟有以間接民主取代（犧牲一定程度代表性以換取可實現性或可操作性）。
三、代議制的改良主張：比例代表制（第七章）
1.提出比例代表制的目的
本章開首，密爾說：
我們已經講到，代議制民主容易產生的危險有兩種：代議團體以及控制該團體的民意在智力上偏低的危險；由同一階級的人構成的多數實行階級立法的危險。我們現在必須進一步考慮的是，在實際上不妨害民主政體所特有的好處的情況下，如何組織民主制，俾能在人類設計可能達到的最大程度上除去這兩大害處，或至少加以減輕。（同上，p.101）
上述說代議政制的兩種危險，是說本書第六章講的代議制的兩種流弊（議會及民意智力偏低、階級立法）。筆者認為兩種皆可說是民主本身而不單是代議制民主流弊；因為第一，民主由人民自己或即大多數人統治，而大多數人的想法往往較簡單、庸俗，未必可作出政治上最理想、最有價值的決定；第二，大多數人作決定時，容易偏向他們自己的個人偏好，忽略了少數人的想法，因此，他們自己可有特權，並損害少數人的基本權利。
有見及此，密爾提出了一些改良代議制的措施，主要是實行比例代表制。
在提出比例代表制之前，密爾首先說明純粹的民主與現實的民主的分別。他說：
……兩個極不相同的觀念在民主制的名義下常常混淆在一起。純粹的民主制觀念，照它的定義來說，是有平等的代表權的全體人民治理的全民政府。通常所認為的，也是迄今所實行的民主制，則是獨佔代表權的人民的簡單多數所治理的全民的政府。前者和一切公民的平等同一意義；後者——奇怪地和前者混淆在一起——則是特權的政府，有利於人數上的多數，實際上只有這個多數在國家有發言權。這是目前採取的選舉方法的不可避免的結果，完全剝奪了少數的選舉權。（同上，p.101-102）
他主張，須區別兩種民主制：真正的／純粹的——代表平等的全體；虛假的／現實的——代表特權的多數。揆其意思，是指體現凡人平等的、理想的全民民主，與趨於多數人有特權的、現實的代議民主之別。
依此，密爾認為真正的民主制，也即是所有人，無論是社會的多數人或少數人，都有議員代表他們：
……在一個真正的民主制國家裡，每個部分或任何部分的人都會有其代表，當然不是不按比例的，而是按比例的。選舉人的多數總會有多數的代表；但選舉人的少數也總會有少數的代表。就人對人來說，少數和多數一樣將得到充分的代表權。要不是這樣，就不是平等的政府，而是不平等和特權的政府，即人民的一部分統治其餘部分，就會有一部分人被剝奪他們在代表制中公平而平等的一份影響。這違反一切公正的政府，但首先是違反民主制原則，民主制是聲言以平等作為它的根柢和基礎的。（同上，p.102）
真正的民主制裡，每個部分的人都會有其［按比例的］代表——多數有多數的代表，但少數也有少數的代表；否則就不是平等的政府而是不平等和容許特權的政府，即一部分人統治其餘部分人，也即是一部分人權利被剝奪。這違反平等原則，同時也違反民主制原則，因為民主制是聲言以人民的平等權利為基礎的。
2.比例代表制的方案
密爾接著提出的比例代表制的正式方案。他說：
……這樣完善的代表制，直到湯瑪斯·黑爾（Thomas Hare）先生起草了一個實行該制度的方案，證明它是可能做到的以前，好象是不可能做到的。……（同上，p.107）
但重要的是，不僅那些拒絕選舉地方候選人的人，而且還有那些選舉了其中一人但失敗了的人，都能在其他地方找到他們不能在他們自己的地區得到的代表。因此該方案還作了這樣的規定：選舉人可以提交一份選舉紙，其中除了他首先選擇的人名以外還包括其他人名。他的選票只為一個候選人計算；但如果他的第一個選擇對象由於未得到選民定額而未能當選，他的第二個選擇對象也許可能因此當選。他可以將名單按照選擇的順序擴充到較大數目，以便列在名單靠前的人名如未能湊足定額或者不用他的選票也能湊足定額，選票仍然可幫助另外的人當選。為了得到完成下院選舉所需要的足數的議員，以及為了防止極有名望的候選人占去幾乎所有選票，有必要規定，候選人不管得到多少選票，計算他的當選票數時不應超過定額。其餘投給他的選票將為選民各自名單上需要選票並能依靠這選票的幫助完成定額的下一個候選人計算。……（同上，p.108-109）
……他當然將保留所有那些若不為選他就不投票的人的選票；至於其餘的選票，在沒有更好辦法時，抽籤將是一種無可非議的權宜辦法。選舉紙將被送到一個中央辦公室，在那裡計算選票，確定每一候選人所得的第一、第二、第三及其他選票的數目，將定額分給每一個能湊足定額的人，直到下院的人數完全滿了為止。第一選票優先於第二選票，第二選票優先於第三選票，如此等等。……（同上，p.109）
他提出的比例代表制，是以湯瑪斯·黑爾（Thomas Hare）的觀點為依據的。該制度按照各政黨所獲選票數在總票數中所佔比例分配議員席位。由於選民是投各政黨所提候選人的票，所以必須先統計各政黨所得選票總數，再按比例分配議員席位。比例代表制分配議席的方法很複雜，其基本特點是，首先確定產生一個席位所需要的票數即當選基數，然後用當選基數去除各政黨所得的票數，得出各政黨應得的議席分配數。
筆者以設想事實例示：假設一個國家有100個議會席位，選舉結果如下：紅黨獲得40%的選票，按比例分得40個議席；藍黨獲得35%的選票，按比例分得35個議席；綠黨獲得25%的選票，按比例分得25個議席。結果：每個政黨拿到的席位，跟他們得到的支持率完全對應。這是最純粹的比例代表制。相對而言，一般代議政制的簡單多數制選舉中，依上面的設想事實，紅黨的候選人得票最高，很可能有八、九成候選人得議席，而藍黨、綠黨候選人所得議席只是一、兩成，議席很少，最惡劣的情況下甚至得不到議席。
3.比例代表制的優點和不足
密爾接著說明比例代表制的優點：
首先，它保證給選舉團體的每個部分以按人數比例的代表，即不僅僅保證兩大政黨，或許再加上個別地區的幾個大的地方性的少數，而且還保證全國範圍內為數眾多的每一個少數都有權在平等公正的原則上選出代表。其次，每個有選舉權的人不會象現在這樣名義上是代表他的，而並非是他所挑選的人。下院的每個議員都會是意見一致的選民的代表。隨著定額的規定，他將代表著一千個或兩千個或五千個或一萬個選民，其中每一個人不僅是投了他的票，而且是從全國選擇了他，而不是僅僅從作為當地市場提供給他的作為唯一選擇的兩三個或許是爛桔子的品種裡選出來的。在這樣一種關係上選民和代表之間的聯繫就會具有一種力量和價值，關於這一點我們現在還沒有經驗。每一個選民本人都和他的代表一致，而代表也和他的選民一致。……（同上，p.110）
據此，按黨派人數比例選舉議員，結果造成大、小黨派都有議員依比例進入議會，令得少數黨派也有機會得到議席，這可防止大黨派壟斷議會。少數黨派也有議員進入議會，令不但多數人得到代表，少數人也可得到代表。
依筆者的看法，比例代表制使各政黨所得選票和所得席位成正比，有利小黨發展，可令代表少數人的政黨進入議會而為他們發聲，可有效減低多數人的暴政的發生。這是比例代表制的優點。
然而，這種制度也有其不足之處：一來，容易令大黨派因須內部分成較少的團體，即分拆多張候選名單而出現分裂；二來，容易滋生激進情緒，因為小黨派只須有足夠比例的票數，就可讓其候選人得到議席，故此有很大的誘因提出偏激、出位的主張以討好一些小眾而得到足夠票數進入議會，而不專注於為少數人的基本權利而發聲；三來，較專制的、權力高度集中的政權，除了用橡皮圖章式的假議會模式作出中央施政外，也可利用比例代表制來扭曲地區選舉，令專制集團的候選人奪得更多議席，因為中央配票方式不用候選人競爭，可更有效地依事先規劃的比例使更多自己集團的候選人取得更多的議席。
因是之故，筆者認為，密爾以比例代表制來防止多數暴政的出現，雖然有一定的效用；然而，也容易為人所濫用或誤用，出現新的不民主的、不合理的局面。故此，一方面，我們須堅持及捍衛講傳統以來自由、人權等普世價值（筆者稱之為「民主的內容義」，因為涉及道德價值的內涵）以為民主政治的核心而匡正民主代議政治（筆者稱之為「民主的形式義」，因為涉及政治決定人數的多寡）；二方面，新的結合內容義與形式義民主模式，例如當代政治哲學大家哈貝馬思(Habermas)揭舉的審議民主(deliberative
democracy)，以交往理性(communicative reason)作為自由、人權的基礎，並配合議會內外的審議文化來令民主合於正軌，避免了簡單的多數人決定或被人操控的所謂按比例的代議方式。哈貝馬思的觀點相當複雜，這裏只能作出簡單提示，日後有機會才另文作仔細討論。
—全文完—
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