中國農村治理結構中的兩個問題

喬新生中南財經政法大學教授

中國的明星村是如何產生的

歷史有兩部分組成：正確的部分和錯誤的部分。優秀的民族總是不斷地發現錯誤的部分並且通過科學的機制及時修正錯誤的部分。而不思進取的民族，其歷史總是渾沌一片。面對今天如火如荼的中國改革，我們必須及時找出其中錯誤的部分，並加以改進。只有這樣，中國的改革才能持續下去。

那麼，在中國的農村體制改革中出現的明星村，到底是歷史的錯誤還是歷史的進步呢?回答這個問題之前，我們必須瞭解一下中國明星村的現狀。

所謂明星村，是指那些採用集體主義的組織方式，由集體組織機構帶領村民共同致富的農村社區。如今，人們普遍把江蘇的華西村、河南的南街村、天津的大邱莊看作是明星村。這些明星村村民的收入普遍高於全國農村的平均收入水平，甚至高於全國的平均收入水平。現在，人們感到困惑的是，是集體主義的治理結構造就了明星村的富裕，還是共同富裕維繫了明星村的集體主義治理模式？當初的明星村是如何選擇這樣一條與眾不同的發展道路的？

要想回答這些問題，必須對中國20世紀農村的制度變遷進行簡要的回顧。20世紀的中國經歷了兩次大的革命：一次是政權革命；一次是土地改革。中華人民共和國成立後，在農村先後推廣了初級社、高級社和人民公社制度。在1982年頒布的憲法中，仍然保留了人民公社制度。只是在後來的憲法修正案中，取消了人民公社制度。這也就是說，在中國長達近半個世紀的農村治理結構結中，一直採用人民公社制度，並在人民公社制度下實行生產大隊和生產隊的管理體制。在上個世紀的80年代，中國農村發生了天翻地覆的變化，人民公社作為社會主義勞動群眾的集體所有制形態不復存在，代之而起的是農村承包聯產責任制。在這個過程中，明星村的歷史似乎被凝固了，因為明星村還固守著社會主義的小社區。但是，這種歷史的停滯似乎只是表面現象，因為在明星村的內部早已實行了商品經濟。正如有些學者所言，明星村的自然稟賦並不很好，它們增加財富的重要方式是村辦的各種企業。如果沒有這些村辦企業吸納大量的農村剩餘勞動力，不斷地創造利潤，明星村的集體福利是沒有辦法繼續維持下去的。由此我們不難看出，是明星村的企業維繫著集體主義的治理結構，而不是集體主義的治理結構，造就了共同富裕。但是，這樣的分析仍然充滿了悖論。試想，如果沒有保留集體主義的經濟模式，明星村的集體企業原始積累從何而來呢？在南方一些地區，村辦企業採用集資入股的方式建立起來，但是，這些現代化的村鎮企業仍然由村民依照村民自治的原則進行管理。所以，在分析明星村由來的時候，我們不能陷入形而上學的誤區。

對於農民來說，選擇集體主義的治理模式其實是一種慣性思維。由於對外溝通的渠道不暢通，而現有的集體組織機構的負責人又大體能夠被接受，不實行承包制也是民主的表決結果。如果仔細地拷問每一個農民為什麼會選擇集體組織模式，而不是像其他地區那樣實行大包干，他們多半會給出一個消極的答案。這不是農民愚昧，而是因為承包制前途未卜，農民不可能有其他更好的選擇。事實上，隨著中國改革開放的不斷深化，中國的農民有了許多別的選擇，土地承包之後的家庭手工作坊，以及土地經營中的轉包和租賃都是農民的發明創造。當農民的經營自主性被調動起來以後，他們會想出許多政府和城市裡的專家所無法想像的經營方式和新的組織結構。股份合作制就是農民在生產經營過程中自發創造的組織形態。不論是政府官員還是學者，在談論農村未來發展模式的時候，應當保持謹慎和謙虛的態度，因為沒有人比農民自己更加瞭解他們的訴求。在一些經濟學家看來，農民的自發創造帶有盲目性，因而需要理論的指導。然而，處在社會大變革的時代，更多的時候是農民引導學者而不是學者來指導農民。這是一種歷史的錯位，我們無法迴避。當學者們追根溯源追問明星村存在的合理性的時候，明星村的內部也許已經發生了悄悄的變化。重視並尊重明星村的這種變化，其實是尊重農民的自主經營權。

歷史曾經給了農民新的選擇，而農民拒絕了這種選擇。在未來的日子，承認農民的選擇權，並且真誠地幫助農民選擇發展道路比為他們設計發展道路更有實質意義。作為現代政府，應該做的是，在承認農民自主選擇權的前提下，為他們營造一個良好的外部環境，讓他們充分地發揮自己的創造能力，不斷地發明類似承包制這樣的農村治理結構。國家的立法機關應該遵從民意，為農民的自主創新提供更大的法律空間。

明星村的治理結構即將走入歷史嗎？這是一個無法證明的問題。因為明星村的治理結構都不是固定不變的。隨著外部世界的變化，明星村一直也在發生著變化，在這樣的背景下，人們無法預測未來的明星村將會呈現何種形態。由於明星村的治理結構具有動態性，因此，對一些人來說，明天的明星村可能是過去明星村的消亡，但對另一些人來說，明天的明星村也可能是過去明星村的發展。但有一點勿庸置疑，如果明星村的村辦企業效益下滑，那麼，明星村的集體福利將不復存在。這種企業和村民個人福利之間的連動關係，可能會增加明星村內部治理結構的凝聚力，但也可能導致明星村的治理結構在一夜之間轟然倒塌。歷史的詭秘之處就在於此。

應當建立怎樣的農村治理結構

最近，在農村問題的研究中，我與一位學者發生了一點小小的分歧。這位學者通過大量的田野調查，認定在中國農村，100%的農民認為，最有權力的是村支書而不是村委會主任。在我看來，這是一個非常有價值的結論。因為它證明了中國政府長期推行的農村村民自治運動，在村委會和農村政黨基層組織之間的摩擦中，已經徹底失敗。村支書的權利大於村委會主任的權利，從民主自治的角度來看並不是一個好現象。它至少說明，村民法律上的自治權利並沒有真正落到實處。在農村起到支配作用的仍然是黨的組織而不是農民的自治組織。

但是，我也有一點困惑。從形而上學的角度來分析，政黨的基層組織那兒來的權利？按照中國共產黨的章程，中國共產黨的基層黨組織並沒有支配農民財產和集體財產的權利。村支書做主出賣農村的土地，沒有任何法律依據，是一種侵權行為。村支書侵犯了農民的土地使用權和集體的土地所有權。因此，村支書行使的並不是法律上的權利，相反地，這是村支書利用自己在黨的基層組織中的地位和自己的個人威望損害集體和公民的權利。所以，在完善農村治理結構時，必須首先解決村支書濫用權力的問題。

如今在農村，除了村民委員會自治機構之外，還有黨的支部委員會，在個別發達的農村社區，還有公司的股東會、董事會以及各種各樣的持股會等等。這些組織機構交織在一起，形成了獨具特色的中國農村治理結構。除了這些顯性的組織機構之外，許多農村地區還有一些隱性的組織系統。例如，以血緣關係為紐帶的宗族勢力，以及個別地區的神秘宗教組織和地下經濟機構都是農村治理結構的組成部分。如果說村支部書記參與分配農民的財產不具有合法性的話，那麼，這些隱性的組織所從事的活動更不具有合法性。但是，恰恰是這些隱性組織在一些地區發揮著強大的影響力。

因此，我們在討論農村治理結構的時候，必須把組織機構的法定權利和一些組織負責人的實際影響力區別開來。只有這樣，學術討論才有意義。中共中央實際上已經意識到這個問題的嚴重性，在新近出台的一系列文件中，一再強調要選擇那些真正為農民辦實事並且深受農民歡迎的中共黨員作為基層組織的負責人。這實際上是解決農村權力傾斜的一個最好的辦法。如果村支部書記能夠同時擔任村委會主任，有關村支書和村委會主任之間權力大小的爭執問題就變得毫無意義了。

研究農村問題，需要關注法律的規定，同時也要關注農村的實際情況，兩者不可偏廢。如果只看到法律規定，而沒有看到農村的實際情況，那麼，就可能得出村委會主任權利要大於村支部書記的錯誤結論。反過來，如果只看到實際情況，而沒有看到法律的規定，那麼，有可能會認為村委會主任權利太少，而村支部書記的權利又太多。其實，村支部書記並沒有支配村民財產的權利，因而也不存在村支部書記權利大於村委會主任權利的問題。

在現實生活中，農民的利益之所以受到損害，除了村支部書記違法專權之外，村委會主任的權利過大也是一個重要原因。依照村民委員會組織法，村民委員會主任領導的村民委員會享有廣泛的權利，它不但可以支配村民的集體財產，而且還擁有代表國家的行政機關向農民催糧催款的權利。這種上可通天、下可發包土地的權利，使得一些村委會主任成為了農村的大富翁。據筆者調查，一些村委會主任擁有巨額財富，他們可以花高價將子女送到國內一流的大學學習，甚至將孩子送到國外留學。個別村委會主任還熱衷於買官、買名，他們一擲千金，為的是能夠上報紙、上電視。這種新興的農村土皇帝不能不令人高度警惕。因此，筆者主張對村民委員會制度進行徹底改革，從法律上減少村委會的權利，讓農民更多地直接行使自己的權利。

作為基層的民主實踐，中國的村民委員會制度已經發揮了重大的作用。但是，用現在的眼光來看，村民委員會組織機構存在重大缺陷，其突出表現就在於，賦予了村民委員會非常大的權利，但是，卻沒有建立一套可行的制衡機制。雖然村民可以行使自己的罷免權，但由於罷免工作需要一定的組織活動，而農村的分散居住為組織者帶來了很大的成本，所以，除非村委會主任罪惡昭著，人神共憤，否則罷免工作困難重重。在少數地區，由於村委會主任勾結腐敗的鄉政府領導，欺上瞞下，致使一些負有指導村民自治義務的政府機關也不支持村民的罷免活動。在法律規定的制衡機制不完備的情況下，不如將一部分權利歸還給村民。那樣的話，村民委員會選舉中的賄選事件才會逐步減少。

宋詩云：橫看成嶺側成峰。在農村治理結構的問題上也是如此。如果我們在田野調查中只看到村支書的實際支配能力，而沒有看到法律上的規定，就有可能得出削減村支書的權利，而增加村委會主任權利的結論。事實上，村支部書記根本沒有法律上的權利，而村委會主任的權利又太多。當務之急，不是擴大村委會主任的權利，而是盡量縮小村委會主任的權利。只有這樣，才能從根本上保障村民的合法利益。

二零零四年一月二十八日